Der europäische Menschenrechtsschutz in Gefahr? Die Reformdebatte über den EGMR

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Der europäische Menschenrechtsschutz in Gefahr? Die Reformdebatte über den EGMR

Titelbild Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte

Sie sind zentrale Bausteine des Grund- und Menschenrechtsschutzes in Europa: die Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), der über sie wacht. Seit geraumer Zeit gibt es Debatten den Gerichtshof zu reformieren, der angesichts einer Vielzahl von Fällen an der Belastungsgrenze arbeitet. Doch hinter dem Deckmantel dieser Debatten verbergen sich oftmals Ambitionen, den Menschenrechtsschutz zu beschneiden.

Die Europäische Menschenrechtskonvention des Europarates ist das wichtigste internationale Menschenrechtsabkommen in Europa. Sie ist eine direkte Antwort auf die Gräueltaten und Verbrechen während des Zweiten Weltkriegs und ist heute ein zentraler Bestandteil der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung auf dem Kontinent. Die Unterzeichnung und Ratifikation der EMRK ist sowohl die Voraussetzung eines Beitritts zum Europarat als auch zur Europäischen Union. Obwohl die EU selbst (noch) nicht der EMRK beigetreten ist, nimmt der Vertrag über die Europäischen Union (EUV) die EMRK als allgemeiner Grundsatz in das Unionsrecht mit auf.

Die Geschichte eines überlasteten Gerichtshofs

Ein entscheidender Faktor für die Erfolgsgeschichte des europäischen Menschenrechtsschutzes nach dem Zweiten Weltkrieg war die Einrichtung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg, welcher seit 1953 über die Einhaltung der in der EMRK garantierten Menschen- und Grundrechte wacht. Zentral hierfür ist das sogenannte Individualbeschwerdeverfahren, nach dem sich jeder, der sich vom Staat in seinen Rechten verletzt sieht, in den EMGR wenden kann, soweit er durch die nationalstaatlichen Gerichte keine Abhilfe bekommen hat. Mit dem Beitritt der ehemaligen Mittel- und Osteuropäischen Staaten zum Europarat bzw. der EMRK während der 1990er Jahre und der Etablierung des EGMR als „ständiger Gerichtshof“ seit 1998, ist die Anzahl der Beschwerdeverfahren überproportional in die Höhe geschossen.

So ist über die Jahre die Zahl von anhängigen Verfahren stets gewachsen. Laut Homepage des Gerichtshofs belief sich die Anzahl gegen Ende 2015 auf 64.850 anhängige Fälle – obwohl die Zahl zwischenzeitlich sogar reduziert werden konnte. So wurde bereits 2010 mit dem 14. Zusatzprotokoll die interne Organisationsstruktur des EGMR grundlegend reformiert mit dem Ziel der Effizienzsteigerung. Offensichtlich unzulässige Beschwerden können dadurch von einzelnen Richtern abgewiesen werden, ohne dass diese Klagen in einem Richterausschuss oder einer Gerichtskammer behandelt werden. Zudem wurden sogenannte Piloturteilverfahren eingeführt, in denen der Gerichtshof gleichartig gelagerte „Klonfälle“ zusammengefasst behandelt. Vor allem bei strukturellen Menschenrechtsverletzungen durch die Konventionsstaaten kann der Gerichtshof daher über den Einzelfall hinaus generelle Maßnahmen benennen, die ein entsprechender Staat zu ergreifen hat. Alles in allem konnte dadurch der Rückstau anhängiger Verfahren zwar reduziert werden, dennoch reißen die Beschwerden nicht ab und so geht auch die Reformdebatte weiter.

Die zwei Seiten der Reformdebatte

In den letzten Jahren waren Reformen des EMRK-Systems immer wieder Thema auf Spitzenkonferenzen der Staaten des Europarates. Angefangen mit der Interlaken Konferenz (2010), den Konferenzen in Izmir (2011), Brighton (2012) und Brüssel (2015) hatte zuletzt Dänemark vom 11. bis 13. April 2018 zu einer solchen Konferenz mit dem Titel „Fortsetzung der Reform des Systems der Europäischen Menschenrechtskonvention – Bessere Ausgewogenheit, besserer Schutz“ eingeladen. Auf der einen Seite sind solche Reformdebatten notwendig, da es sich bei der Überlastung des Gerichtshofs keineswegs nur um eine Banalität oder organisatorisches Problem handelt. Schließlich gehört das Recht auf effektiven Rechtschutz bzw. das Recht auf eine wirksame Beschwerde sowohl zu den nationalen Grundrechtskatalogen als auch zu den Grund- und Menschenrechten der EMRK. Wenn aus einer zu hohen Zahl noch offener Fälle eine überlange Verfahrensdauer resultiert, wird daraus auch ein menschrechtliches Problem.

Auf der anderen Seite war das Ergebnis dieser Konferenzen bisweilen stets die Anhebung von Zulässigkeitskriterien für eine Individualbeschwerde vor dem EGMR. Ob dieser Weg der Setzung weiterer formeller Hürden, jedoch in der Sache sinnvoll ist, darf bezweifelt werden. Bereits im Vorfeld der Brighton Konferenz 2013 zeichnete der EGMR selbst einen anderen Weg auf. Dieser stellt auf eine bessere Implementierung der Urteile durch die Konventionsstaaten ab. So könnte sich vor allem die Anzahl von Wiederholungsfällen reduzieren, welche aus der unzureichenden oder Nicht-Umsetzung von EGMR-Urteilen resultieren. Vor diesem Hintergrund ist der Subsidiaritätsgedanke durchaus sinnvoll, welcher den Konventionsstaaten mehr Beurteilungsspielraum zugesteht und als Ergebnis der Brighton-Konferenz in das 15. Zusatzprotokoll aufgenommen wurde (noch nicht in Kraft getreten). Als die unterste Ebene im EMRK-System können die Staaten am besten beurteilen, welche Maßnahmen geeignet sind, um vom EGRM festgestellte Menschenrechtsverletzungen zu beseitigen.

Die Kopenhagen-Konferenz und die Zukunft des Gerichtshofs

In der Abschlusserklärung der Kopenhagen-Konferenz vom 11. bis 13. April wird das Prinzip der Subsidiarität und des Beurteilungsspielraums der Staaten besonders vorgehoben. Schaut man sich allerdings den ursprünglichen Entwurf der Kopenhagen-Erklärung an, fällt auf, dass manche politischen Akteure ein etwas anderes Verständnis dieser Prinzipien haben. So wurde im Entwurf sehr oft die subsidiäre Rolle des EGMR heraus, der nur dann eingreifen solle, wenn nationalstaatliche Gerichte offensichtlich willkürlich entscheiden. Dies hätte vor allem bei Asylrechtsfällen gegolten. Der Entwurf stellte sogar neue Mechanismen und Institutionen in Aussicht, durch welche die Staaten mehr Mitgestaltungsmöglichkeiten bekommen hätten. So wundert es nicht, dass der EGMR selbst in seiner Stellungnahme zum Entwurf Bedenken zum Ausdruck bringt, dass die Unabhängigkeit des Gerichtes dadurch gefährdet werden könnte. Zwar wurden im endgültigen Dokument viele dieser kritischen Stellen, gerade zur Rolle des EGMR im Asyl- und Migrationsrecht, gestrichen, jedoch spiegelt es das grundsätzliche Problem wieder, welches viele Konventionsstaaten heute mit der Rechtsprechung des EGMR haben.

Für viele Staaten scheint der EGMR zunehmend ein Dorn im Auge zu sein. Das gilt nicht nur für jene Regierungen, die in ihren Ländern bereits systematisch den Rechtsstaat sowie fundamentale Grundrechte unterminieren. Neben Erdoğan in der Türkei und Putin in Russland gibt es selbst in EU-Mitgliedsstaaten, wie Polen oder Ungarn solchen Tendenzen. Mehr noch: Sogar in westeuropäischen Staaten äußern sich Regierungen und politische Gruppierungen vermehrt abfallend gegenüber dem EGMR. Gerade Dänemarks Regierung, welche seit November 2017 bis Mai 2018 den Vorsitz im Ministerkomitee des Europarates übernommen hat, und daher als Gastgeber der Kopenhagen-Konferenz maßgeblich am ersten Entwurf der Erklärung mitgewirkt hat, äußerte in der Vergangenheit immer wieder Unverständnis gegen die Rechtsprechung des EGMR. Dabei geht es vor allem um die Ausländer- und Asylrechtsprechung des Gerichtshofs. Die dänischen Rechtspopulisten, welche im Parlament die amtierende liberal-konservative Minderheitsregierung toleriert, sehen in den Menschenrechten an sich sogar „ein Parasit im Rechtsstaat“. In der Schweiz hat die Schweizerische Volkspartei SVP im August 2016 die Initiative „Schweizer Recht statt fremde Richter“ gestartet. Hinter der Debatte zur Neuregelung des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Schweizer Recht, steht eigentlich ein direkter Angriff auf die Menschenrechtskonvention und den Gerichtshof. Und last but not least hat sich auch Großbritannien stets schwer mit den Urteilen des EGMR getan. Immer wieder flammt die Diskussion auf, ob Großbritannien – neben der Europäischen Union – auch den Europarat und die Europäische Menschenrechtskonvention verlassen sollte.

Rettet den europäischen Menschenrechtsschutz: Mehr Ehrlichkeit in der Reformdebatte!

Der EGMR verfügt über keine harten Sanktionsinstrumente um Verstöße gegen die EMRK zu ahnden, sondern ist bei der Umsetzung seiner Urteile immer auf die Konventionsstaaten angewiesen. Die enorme Deutungsmacht gegenüber der Politik und Rechtsprechung, der Gerichtshof seit seiner Gründung auf nationaler Ebene entwickeln konnte, basierte vor allem auf der geteilten Akzeptanz grundlegender Werte und Prinzipien von Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit, sowie das Vertrauen auf eine internationale Ordnung. Doch dies scheint so langsam zu erodieren. Manche Staaten greifen diese Werte offen an, andere stellen sie verdeckt infrage. Eine politische Einstellung, die wieder zurück zum Nationalstaat und einer romantisierten Vorstellung von Souveränität will, sehen in internationalen und überstaatlichen Institutionen fremdbestimmte Mächte. Solch politisches Gedankengut hat sich innerhalb vieler europäischen Staaten längst breit gemacht. Für den europäischen Menschenrechtsschutz stellt dies eine Gefahr dar. Natürlich sind Reformen angesichts der andauernden Überlastung des Gerichtshofs sicherlich notwendig. Und sicherlich gehen solche Reformen auch nicht ohne die Staaten des Europarates, zumal diese durch ihre Beiträge den EGMR auch maßgeblich finanzieren. Jedoch darf diese Reformdebatte nicht ausgenützt werden, um politischen Einfluss auf die Unabhängigkeit des Gerichts zu nehmen, dessen Kompetenzen zu beschneiden und dadurch das Schutzsystem der EMRK als Ganzes zu unterminieren.

Bildquellen

  • Titelbild Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte: Laute Europäer
Eberhard Beck
Eberhard Beck
Politikwissenschaft & Öffentliches Recht, FAU Erlangen-Nürnberg ‖ ERASMUS, Andrássy Universität Budapest ‖ Demokratie und Regieren in Europa, Universität Tübingen ‖ E-Mail: eberhard.beck@laute-europaeer.de ‖ Twitter: @Ebi2210

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