Durch PESCO Europa stärken

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PESCO

Federica Mogherini, High Representative / Vice President, European External Action Service (EEAS) / European Commission. Photo: Photo: Raul Mee (EU2017EE) License: CC BY 2.0

Am Morgen des 13. November 2017 unterzeichneten in Brüssel 23 der EU-Mitgliedsstaaten eine vertragliche Grundlage für eine europäische Verteidigungsunion. Die Erklärung zu einer „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ (SSZ), auf Englisch PESCO genannt, kann als historisches Dokument nach jahrzehntelangen Versuchen einer verstärkten militärischen Zusammenarbeit betrachtet werden.

23 der 28 Verteidigungs- und Außenminister der EU-Mitgliedsstaaten präsentierten am 13. November 2017 dem Europäischen Rat ihre Vorstellung einer Europäischen Verteidigungsunion. Nur Malta, Dänemark, Irland und natürlich Großbritannien sind nicht beteiligt. So oft wurden Bestrebungen einer Europa-Armee in die Wege geleitet, so oft scheiterte es an der Umsetzung. Um zu verstehen, wieso gerade jetzt eine engere militärische Zusammenarbeit so wichtig ist, muss man einen Blick zurück auf die Rolle Europas in den letzten Jahrzehnten werfen.

Während des Kalten Krieges war Europa von der US-amerikanischen Führungsmacht durch ein starkes militärisches Engagement geprägt. Gleichzeitig diskutierte man jedoch bereits Anfang der 1950er einen Plan nach mehr Unabhängigkeit, den Pleven-Plan, vorgestellt durch den französischen Ministerpräsidenten René Pleven. Er schlug eine Europa-Armee unter einem europäischen Verteidigungsminister und einem eigenen Ministerium vor. Die Bundesrepublik Deutschland war ein großer Befürworter und vier Jahre lang verhandelte Europa einen Vertrag über eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG). Dieser scheiterte jedoch 1954 letztlich an der französischen Nationalversammlung. Damit verschwand für lange Zeit die Idee einer europäischen Armee von der politischen Agenda.

Von 1955 bis 2010 wirkte die Westeuropäische Union (WEU) als militärisches Pakt, dem die Benelux-Staaten, Frankreich, Großbritannien, Italien und die Bundesrepublik Deutschland beitraten. Das Verhältnis zwischen der WEU und der NATO war von Konkurrenz geprägt, da die USA als die dominante Macht einer stärkeren Eigenständigkeit der Europäer zunächst skeptisch gegenüberstand. Die USA wollten eine Entlastung, aber keine Entmachtung. Diese Haltung zog sich durch die transatlantische Beziehung: die USA befürworteten eine Lastenteilung, lehnten die daraus resultierende neue Machtverteilung jedoch weitestgehend ab.

Durch die Revitalisierung des europäischen Integrationsprozesses Mitte der 1980er versuchten die Europäer ihr außenpolitisches Profil zu verstärken. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts befürchtete die USA, dass Europa nach größerer Selbstständigkeit strebte. Die Bedeutung der amerikanischen Sicherheitsgarantie für Europa nahm immer mehr ab. Die NATO behielt aus Angst vor Konkurrenz lange Zeit eine sehr reservierte Haltung gegenüber europäischen Bestrebungen nach größerer Unabhängigkeit.

Grund dafür könnte die dreifache Überlappung der beiden Organisationen NATO und WEU sein. Neben der Mitgliederstruktur teilen sich die Organisationen die funktionale Ausrichtung. Die Bedeutung der Sicherheitsgarantie hat abgenommen, das Aufgabenspektrum der NATO deckt sich mit den militärischen Anforderungen an eine europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Die dritte Überschneidung ist die Geographische, da in allen primären Einsatzgebieten des Krisenmanagements der europäischen Staaten NATO und EU parallel aktiv sind.

Die Widersprüche des Verhältnisses verdoppelten sich immer mehr. So wollte die USA zwar, dass Europa mehr Lasten, finanziell wie militärisch, innerhalb der NATO schultert, gleichzeitig wollte die USA auch noch Mitte der 1990er Jahre ungern ihre dominante Rolle in der transatlantischen Sicherheitspolitik aufgeben. Auch von europäischer Seite ergaben sich viele Widersprüche. Europa forderte zwar von den USA mehr strategisches Stimmgewicht, aber war zugleich nicht bereit politische Verantwortung in tatsächliche Handlungsfähigkeit umzuwandeln. Besonders wenn es um die Bereitstellung militärischer Fähigkeiten ging, standen die Europäer dem eher verhalten gegenüber. Durch verschiedene transatlantische Erklärungen und Agenden versuchte man diesem vorzubeugen und einigte sich schließlich 1998 auf Voraussetzungen, unter denen die USA eine eigenständigere EU-Sicherheitspolitik akzeptieren würde.

Die Forderungen nach einer Europa-Armee wurden immer lauter, die eine Machtordnung schaffen würde, in der jedoch keine Instanz das Gewaltmonopol innehatte, in dem allgemein verbindliche Verhaltensregeln gelten und die vor allem auf dem Prinzip der Freiwilligkeit beruhte. Mit der Gründung der EU wurde die Sicherheitspolitik als ausdrückliche Zuständigkeit im Vertrag von Maastricht 1992 übernommen. Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (EVSP) machte die EU damit aber zu keiner Verteidigungsunion. Seit dem Vertrag von Lissabon 2009 wurde die EVSP zur Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GVSP), die durch mehrere Reformen eine bessere Koordination der Rüstungspolitik gewährleisten sollte. Verschiedene Ansätze einer gemeinsamen Europäischen Verteidigungsarmee scheiterten immer wieder. Politikwissenschaftler bezeichneten die Zeit nach 1989/1990 als eine Zeit des „naiven Optimismus“, in der Europa an eine immer stärker integrierte Europäische Union glaubte, doch immer wieder scheiterte.

Die Sicherheitspolitik änderte sich in den letzten Jahren jedoch. Zur Gründung der NATO waren die Gefahren noch akute Bedrohungen, doch seit Ende des Kalten Krieges steht man statt konkreten Gegnern nur diffusen Risiken gegenüber. Die Liste dieser nationalen, internationalen und globalen Risiken ist lang, zu der Terrorismus, Flüchtlingsströme, organisierte Kriminalität, Fundamentalismus und zerfallende Staaten gezählt werden. Das Merkmal dieser Risiken ist ihre relative Unbestimmtheit. Sicherheitspolitik kann nicht mehr reaktiv sein, sie muss proaktiv werden. Das heißt sie muss Gefahren identifizieren können, bevor sie zu konkreten Bedrohungen werden. Diese proaktive Sicherheitspolitik beziehungsweise Risikopolitik kann mit diplomatischen Mitteln und mit militärischen Zwang vollzogen werden. Eine engere militärische Zusammenarbeit auf europäischen Boden kann jetzt die Lösung dafür bieten. Um jedoch Kompetenzüberschreitungen und Inkongruenz von Rollen und Aufgaben zu vermeiden, müssen sich die europäischen Staaten an einen Tisch setzten.

Jean-Claude Juncker hat das erkannt und bereits in seiner Antrittsrede zur Wahl zum EU-Kommissionspräsidenten eine engere militärische Zusammenarbeit gefordert. Mit der Wahl Junckers wurde die strukturierte Kooperation der EU Verteidigung endlich wieder auf die Agenda gesetzt, etwas, auf das viel zu lang gewartet wurde und schon viel früher hätte passieren müssen. In dem Reflexionspapier über die Zukunft der Europäischen Verteidigung, das am 7. Juni diesen Jahres von der Kommission vorgestellt wurde, werden drei verschiedenen Szenarien für einen möglichen Weg zu einer Sicherheits- und Verteidigungspolitik bis 2025 vorgestellt.

In der schwächsten Form wird zwar eine Zusammenarbeit im Verteidigungs- und Sicherheitsbereich gefordert, in der es sich aber nur um eine Ad hoc Bedrohungsanalyse handelt. In einigen wenigen kritischen Technologiebereichen möchte man sich gegenseitig unterstützten und die Ad hoc Solidarität behalten. Die Krisenbewältigung soll durch den Kapazitätsaufbau von Streitkräften aus bisher unterschiedlichen Systemen gesichert werden, die jetzt zusammenarbeiten.

In einer mittleren Form der Zusammenarbeit wird von einer geteilten Verantwortung für Sicherheit und Verteidigung gesprochen. Die Solidarität soll dabei finanziell sowie operativ gestaltet werden. Der systematische Austausch von nachrichtendienstlicher Erkenntnisse soll durch europäische Programme und Spitzentechnologien entwickelt werden. Damit sollen multinationale militärische Kapazitäten geschaffen und ständige Luft-, See- und Landstreitkräfte durch gemeinsame Operationen aufgebaut werden.

Die stärkste Form der gemeinsamen Zusammenarbeit wird in dem Kommissionspapier als eine gemeinsame Verteidigung und Sicherheit bezeichnet. Hierbei steht eine verstärkte Resilienz und eine verstärkte Integration der Verteidigungskräfte im Vordergrund, umso auch anspruchsvollste Operationen angehen zu können. Diese sollen dabei gemeinsam finanziert werden. Außerdem wird eine Europäische Agentur für Verteidigungsforschung vorgeschlagen. Damit soll eine systematisch, gemeinsame Bedrohungsbewertung und Notfallplanung ermöglicht werden. Die Solidarität und gegenseitige Unterstützung soll zusätzlich operativ untermauert werden.

Die dritte Form kann als Anleitung gesehen werden, das Unvollendete zu vollenden: Mit PESCO entscheidet sich man für das dritte und letzte Szenario des Kommissionspapiers. Was in diesem Papier noch sehr abstrakt und teilweise idealistisch klingt, könnte PESCO nun realisieren. Denn bereits im Vertrag von Lissabon, der 2007 in Kraft trat, ist von einer „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ die Sprache. Auf Englisch wird diese Zusammenarbeit „Permanent Structured Cooperation“, kurz PESCO, genannt. Die Mitgliedsstaaten der bisherigen Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GVSP) können sich laut dem Vertrag von Lissabon jederzeit zu einer vertiefen Zusammenarbeit einigen, ohne von anderen aufgehalten zu werden.

Was bereits lang hätte Realität werden können, wollen 23 Mitgliedsstaaten jetzt vorantreiben: eine Verteidigungsunion. Die Erklärung zur der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit enthält eine Liste langer und ambitionierter Projekte für gemeinsame Rüstungsprojekte, die auch viele potenzielle Streitpunkte mit sich bringt. Bis Ende des Jahres möchten sich die 23 Staaten, die dieses Dokument unterzeichneten, auf 10 der 47 vorgeschlagenen Punkte geeinigt haben. So gehören zu diesen Vorschlägen ein europäisches Sanitätskommando, ein Exzellenzzentrum für EU-Ausbildungsmissionen, die Aufstellung gemeinsamer Kampfeinheiten nach Regionen sowie eine militärische Schengenzone.

Laura Maria Wolfstädter, Valentin Kreilinger (2017) European integration via flexibility tools: The cases of EPPO and PESCO (S.8)

Eine eigene Verteidigungsunion würde die PESCO-Mitgliedsstaaten nicht nur zu engerer militärischer Zusammenarbeit verpflichten, sondern auch zu höheren Verteidigungsausgaben. Laut des Dokuments zu PESCO sollte eigentlich jedes Mitglied 20 Verpflichtungen erfüllen, unter anderem regelmäßige Erhöhungen des nationalen Verteidigungsbudgets. Ein Mitgliedsstaat muss jedoch nicht bei jedem Projekt mitmachen, kann es aber auch weder von außen beeinflussen noch blockieren. Innerhalb PESCO soll das Prinzip der Einstimmigkeit gelten. Obwohl eine Verteidigungsunion damit auch großes Konfliktpotential mit sich bringt, könnte man dennoch viel Geld einsparen. Europa hat zum Beispiel bisher im Vergleich mit den USA zwar nur die Hälfte an Verteidigungsausgaben, ist aber auch nur zu 15 % so effizient.

Es gibt bereits Anzeichen grundsätzlicher Unstimmigkeiten. Deutschland unterstütze zum Beispiel ein Bündnis mit so vielen EU-Mitgliedsstaaten wie möglich, währenddessen Frankreich sich zwar für eine engere Zusammenarbeit aussprach, aus Angst vor erneuter Lähmung jedoch entschlossene Staaten bevorzuge. Doch, dass auch neutrale Staaten wie Österreich oder Luxemburg die Erklärung unterschrieben, zeigt, dass sich Deutschland gegenüber Frankreich durchsetzte. Die NATO äußerte sich überraschend positiv gegenüber einer Zusammenarbeit mit der PESCO. Von der Leyen betont, dass die NATO durch die PESCO nicht ihre Zuständigkeit der Landes- und Bundesverteidigung verliere. Der europäische Fokus läge vorzugsweise auf zivilen und militärischen Aufgaben, die nicht im Zuständigkeitsgebiet der NATO seien. Als Beispiel nannte von der Leyen eine „vernetze Sicherheit“ in afrikanischen Staaten.

Doch wieso kommt es gerade jetzt zu einer Gründung einer Verteidigungsunion, wo der Versuch doch so oft scheiterte?

Als Grund dafür werden oft in einem Atemzug der Brexit und die Wahl Donalds Trump zum amerikanischen Präsidenten genannt. Großbritannien, das 2019 die Europäische Union verlassen wird, hat sich schon immer gegen eine verstärkte militärische Zusammenarbeit innerhalb der EU gestellt. Deutschland und Frankreich äußerten sich bereits früh, die EU durch eine Europa-Armee nach dem Brexit stärken zu wollen. Italien brachte schnell konkrete Pläne und Projekte in die Diskussion ein, die spätestens nach dem EU-Gipfeltreffen in Bratislava im September 2016 aufgenommen wurde. Nur im Baltikum gab es Widerstände gegenüber dem Vorhaben.

Mit der Wahl von Donald Trump wuchsen die Zweifel zunehmend an der Ernsthaftigkeit des amerikanischen Engagements für die europäische Sicherheit. Seinen Aussagen nach urzuteilen, setzt er eher auf bilaterale Beziehungen zu einzelnen EU-Staaten und strebt eine Spaltung der EU an. Donald Trumps Außenpolitik könnte Mitverdienst der engeren Zusammenarbeit Europas sein. Mit der Unterzeichnung der PESCO-Erklärung wiederholte Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen die Wichtigkeit, sich nach der Wahl Trumps eigenständig aufzustellen. Auf einer Podiumsdiskussion zur Zukunft Europas im Landtag von Baden-Württemberg scherzte der Kabinettschef des EU-Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker Martin Selmayr, man solle doch David Cameron und/oder Donald Trump mit einem Europäischen Integrationspreis auszeichnen, wo sie doch Mitauslöser für die neu erwachte Europa-Euphorie in einigen Mitgliedsstaaten seien. In Dänemark, das sich sonst europakritisch, wenn nicht sogar europafeindlich verhielt, sei die Europa-Euphorie nie so groß gewesen, wie kurz nach dem Brexit. Es ist traurig, aber wahrscheinlich wahr. Europa brauchte diesen Schock. Brexit und Trump haben die Europäer endlich erkennen lassen, dass eine Union doch ganz praktisch und angenehm sein kann. Dass viel an der EU gearbeitet werden muss, ist allen dabei klar. Doch PESCO ist ein Schritt in die richtige Richtung. „Wir sollten das Dach reparieren, solange die Sonne scheint, und nicht bis zum Tornado warten“, um erneut Martin Selmayr zu zitieren.

Es ist gut und wichtig, dass mit PESCO diese Grundsatzentscheidung zu einer gemeinsamen Verteidigungsarmee gefallen ist. In der globalisierten Welt von heute ist es für Europa absolut notwendig seine Rolle zu stärken. Dass die Verteidigungsunion nun endlich auf den Weg gebracht wurde, macht Europa plausibel und liefert Europa-Kritikern Antworten, wieso wir Europa brauchen. Nach so vielen Jahrzehnten der verschiedenen Ansätze und Versuche zu einer Europäischen Verteidigungsarmee zählt der 13. November 2017 mit der Unterzeichnung der PESCO-Erklärung als historisches Ereignis. Wieviel Zusammenarbeit und Konflikte PESCO mit sich bringt, lässt sich abwarten. In Anbetracht der vielen kleinschrittigen Ansätze, die Europa brauchte, um sich jetzt endlich für eine konkrete gemeinsame Verteidigungspolitik zu entscheiden, ist es die Konflikte und Streitigkeiten um die genaue Zielsetzung der zehn Projekte wert. Die Antwort auf Trump und Brexit ist ein stärkeres Europa.

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